Pequeños pasos, un largo camino: Avances normativos en materia de no discriminación por orientación sexual e identidad de género en el Perú ~ Promsex

Con motivo del Día Internacional contra la Homofobia, Lesbofobia, Bifobia y Transfobia, el pasado mes de mayo, ILGA1 hizo público su informe Homofobia de Estado – Estudio jurídico mundial sobre la orientación sexual en el derecho: criminalización, protección y reconocimiento (2017)[2]. Este informe anual, publicado desde 2006, se ha convertido en un recurso de referencia para conocer la situación de los Derechos Humanos de la población LGBTI (lesbianas, gays, bisexuales, trans e intersex) en el mundo.

La realidad de esta población continúa siendo compleja y preocupante, debido principalmente a la violencia institucional que ejercen los Estados y el gran impacto conseguido por los fundamentalismos religiosos. Según los datos ofrecidos por ILGA (2017), 72 estados penalizan todavía las relaciones entre personas del mismo sexo; en 8 de ellos se castiga con pena de muerte a las personas LGBTI y en 14 con penas privativas de libertad (desde 14 años hasta la cadena perpetua).

Es cierto que la igualdad plena se encuentra lejana aún, pero también es necesario advertir avances legales que representan importantes conquistas. Hoy encontramos en el mundo 9 países que protegen la orientación sexual y la identidad de género en sus constituciones, mientras que 63 cuentan con leyes que prohíben la discriminación por orientación sexual o identidad de género. Actualmente 22 estados reconocen el matrimonio igualitario entre personas del mismo sexo y 28 la unión civil, de ellos 26 permiten también la adopción conjunta (ILGA, 2017).

En el contexto americano hay motivos para la esperanza. Bolivia y Ecuador incluyen en sus Constituciones la prohibición por razón de orientación sexual e identidad de género; Canadá, Estados Unidos, México, Colombia, Brasil, Argentina y Uruguay reconocen el matrimonio igualitario; y Ecuador y Chile permiten la unión civil. Lamentablemente, Perú no se encuentra en ninguno de estos casos. En nuestro país, proyectos de ley como el de Unión Civil (N° 718/2016-CR), Identidad de Género (N° 790/2016-CR), Matrimonio Igualitario (N° 961/2016-CR) y Crímenes de Odio (N° 1378/2016-CR) esperan ser debatidos por el Congreso de la República durante la próxima legislatura, con limitadas expectativas de ser aprobados. Pendiente de ser debatida y ratificada también por el Parlamento se encuentra la Convención Interamericana contra Toda Forma de Discriminación e Intolerancia3 (firmada por el Estado peruano el 25 de octubre de 2016), que incluye la orientación sexual y la identidad de género como motivos prohibidos de discriminación.

En este sentido, Perú converge con otros países sudamericanos como Paraguay y Venezuela, todos ellos Estados que no cuentan, hasta el momento, con ninguna legislación específica que tenga por objeto reconocer y proteger los Derechos Humanos de la población LGBTI. Perú debe recorrer todavía un largo camino para garantizar efectivamente la igualdad de derechos de todos sus ciudadanos y ciudadanas. Sin embargo, no es posible ignorar que recientemente se vienen reproduciendo los esfuerzos (todavía tímidos e insuficientes) para comenzar a incluir la problemática de la diversidad sexual y de género en las políticas públicas nacionales y locales, como refleja el Informe N° 175 de la Defensoría del Pueblo sobre Derechos Humanos de la Población LGBTI4, primer informe oficial de una entidad pública del Estado sobre esta temática. Todo ello muy a pesar de la persistencia de ciertos sectores políticos y religiosos, como la mayoría parlamentaria fujimorista, por negar sistemáticamente la dignidad de las personas LGBTI.

A continuación, realizamos una revisión sucinta de las principales normas que han iniciado la, todavía incipiente, incorporación de la perspectiva de orientación sexual e identidad de género. Estos avances aparecen respaldados por el artículo 2 de la Constitución Política peruana que reconoce la igualdad ante la ley como derecho fundamental. Es necesario destacar que el texto constitucional no recoge expresamente la orientación sexual y la identidad de género como motivos prohibidos de discriminación, sin embargo, el Código Procesal Constitucional5 (artículo 37) y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano (caso Karen Mañuca6) sí lo hacen.

En primer lugar, en el plano de las normas legislativas, encontramos la Ley N° 30364 para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar7. Esta ley considera como sujetos de protección a aquellas mujeres con opciones sexuales diversas, pero no aborda de manera expresa la violencia por identidad de género. Este enfoque fue reafirmado posteriormente en el reglamento de la ley, que reconoce la orientación sexual (pero no la identidad de género) como causa de vulnerabilidad ante la violencia. Por el momento, esta es la única ley del Estado peruano que protege expresamente la orientación sexual.

En segundo lugar, aparece un conjunto de planes nacionales y normas técnicas que representan la modalidad normativa en la que mayores avances se han registrado en materia de orientación sexual e identidad de género. Probablemente ello obedece a las acciones de incidencia política y vigilancia social articuladas por las organizaciones de sociedad civil en los espacios de consulta y colaboración que el Estado ha abierto para fomentar la participación ciudadana.

El Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) es el sector donde se concentran los avances más relevantes en esta materia. No podemos olvidar que este ministerio cuenta con dos espacios de trabajo articulado con las organizaciones que trabajan en defensa de los Derechos Humanos de la población LGBTI: la mesa de trabajo para promover los derechos de las mujeres lesbianas (Resolución Ministerial N° 099-2016-MIMP8) y la mesa de trabajo para promover los derechos de las personas GTBI (Resolución Ministerial N° 294-2016-MIMP9).

El Plan Nacional de Igualdad de Género 2012-2017 (Decreto Supremo N° 004-2012-MIMP)10 plantea como una de sus metas principales la reducción de la violencia de género en sus diferentes expresiones, incluyendo la disminución de los crímenes de odio motivados por la orientación sexual de la víctima. Sin embargo, no incluye referencias sobre la violencia por razón de identidad de género. En la actualidad, el MIMP trabaja en la elaboración de un nuevo Plan Nacional de Igualdad de Género y No Discriminación 2017-2021, que se espera que iborde la realidad de vulnerabilidad de la población LGBTI.

El Plan Nacional contra la Violencia de Género 2016-2021 (Decreto Supremo N° 008-2016-MIMP)11 recoge también la violencia por orientación sexual (mas no por identidad de género) como una modalidad de violencia de género y reconoce la diversidad de las mujeres (lesbianas, bisexuales y trans) en su primer objetivo estratégico. Sin embargo, no señala acciones específicas para prevenir este tipo de violencia de manera integral y especializada.

En el ámbito del MIMP existe también el Plan Nacional para las Personas Adultas Mayores 2013-2017 (Decreto Supremo N° 002-2013-MIMP)12, que recoge la orientación sexual (mas no la identidad de género) como un factor de particular vulnerabilidad en el proceso de envejecimiento de las personas.

Este sector del Estado es el único que ha aprobado unos Lineamientos de Atención Integral a Personas LGBTI en sus servicios (Resolución Directoral 017-2016-MIMP-PNCVFS)13. Dicha norma ofrece lineamientos técnicos para la atención de personas LGBTI en los servicios del Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS), especialmente en los Centro de Emergencia Mujer (CEM).

El otro ministerio donde se han registrado avances considerables en la incorporación de la perspectiva de orientación sexual e identidad de género es el Ministerio de Salud (MINSA). En el ámbito de este sector, encontramos el Plan Estratégico Multisectorial para la Prevención y el Control de las ITS y VIHS/Sida 2015-2019 (Decreto Supremo N° 035-2015-MINSA)14, que contempla entre sus acciones mejorar el acceso a la prevención de ITS y VIHS/Sida a la población gay y trans y disminuir el estigma y la discriminación por razón de orientación sexual e identidad de género.

En el sector salud existen, además, dos normas técnicas que incluyen la orientación sexual e identidad de género. Por un lado, la Norma Técnica de Salud N° 124 de Planificación Familiar (Resolución Ministerial N° 525-2016-MINSA)15 reconoce el acceso a los derechos sexuales y reproductivos sin discriminación por razón de orientación sexual. Sin embargo, no hace referencia expresa a la identidad de género. Por otro lado, la Norma Técnica de Salud N° 126 de Atención Integral de la Población Trans Femenina (Resolución Ministerial N° 980-2016-MINSA)16 establece pautas para la atención en salud de mujeres trans a partir de servicios diferenciados y con especial énfasis en la prevención de ITS y VIHS/Sida.

En el ámbito del Ministerio de Educación (MINEDU), el avance normativo más importante ha sido el Currículo Nacional de la Educación Básica Regular (aprobado por Resolución Ministerial N° 281-2016-MINEDU17 y modificado por Resolución Ministerial N° 159-2017-MINEDU18), fuertemente contestado por sectores fundamentalistas religiosos opuestos a la diversidad. Este documento incorpora un enfoque transversal en su diseño, incluyendo como uno de sus enfoques la igualdad de género. Manifiesta que el currículo debe promover la capacidad de las y los estudiantes para vivir su sexualidad de manera plena y responsable; de tal forma que construyan comportamientos éticos de respeto a los derechos de los demás, sin discriminar por género u orientación sexual.

El MINEDU ha aprobado también, en el marco de sus competencias, la Política Nacional del Deporte (Decreto Supremo N° 003-2017-MINEDU)19, que consigna como uno de sus principios rectores la igualdad y la no discriminación por orientación sexual (mas no por identidad de género), entre otras categorías.

Con respecto al sector educación, está pendiente todavía la aprobación del Plan Estratégico Nacional de la Juventud 2017-202120, a partir de una propuesta elaborada por la Secretaría Nacional de la Juventud (SENAJU). Este anteproyecto de plan incluye el respeto a la diversidad y pretende fomentar acciones para superar la discriminación por razón de orientación sexual e identidad de género, especialmente en el ámbito educativo.

También existen planes nacionales en otros sectores que incorporan igualmente el enfoque de igualdad, reconocen la vulnerabilidad de la población LGBTI y prohíben la discriminación por orientación sexual y/o identidad de género, como el Plan Nacional de Desarrollo para la Población Afroperuana 2015-2024 (Decreto Supremo N° 003-2016-MINCUL)21 y el Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021 (Decreto Supremo N° 017-2017-MININTER)22.

El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUS) se encuentra elaborando actualmente el Plan Nacional de Derechos Humanos 2017-2021 y cuenta con los aportes de una mesa de trabajo, formada por organizaciones de sociedad civil, que aborda de manera específica las necesidades y demandas de la población LGBTI. Según el compromiso del ministerio23, este plan incluirá de manera integral la necesidad de protección derechos de la población LGBTI.

Por su parte, el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) está impulsando el proceso de elaboración del Plan Nacional contra la Indocumentación 2017-2021, que abordará previsiblemente los problemas que enfrentan las personas trans y otros grupos en situación de vulnerabilidad en el acceso al reconocimiento legal de su identidad.

Otra entidad autónoma del Estado, el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), viene implementando la primera encuesta virtual sobre las condiciones de vida de las personas LGBTI en Perú24, instrumento que contribuirá decisivamente a recopilar y sistematizar información sobre la realidad de esta población históricamente vulnerabilizada.

En el ámbito subnacional también se registran avances normativos de interés. Según datos de Promsex25, actualmente existen en el país 16 ordenanzas regionales contra la discriminación que protegen expresamente la orientación sexual y/o la identidad de género (8 solamente la orientación sexual y 8 ambas categorías) y 68 ordenanzas provinciales y distritales (57 protegen la orientación sexual y 11 también la identidad de género). Además, como forma de avanzar en el desarrollo de estas ordenanzas, Loreto se ha convertido en la primera región del país en aprobar un Plan Regional contra la Discriminación por Orientación Sexual e Identidad de Género (Ordenanza Regional Nº 027-2016-GRL)26.

Después de la histórica práctica de inacción, como decisión pública del Estado, frente a la violencia sistemática experimentada por la población LGBTI, hoy encontramos tímidos avances normativos que comienzan a visibilizar la diversidad sexual y de género como un problema público que amerita una respuesta estatal. Por supuesto, todavía se trata de esfuerzos incipientes e inconexos que no logran dar forma a una política pública integral e intersectorial de igualdad y no discriminación, pero que representan pequeños pasos en el largo (y complejo) camino que falta por recorrer. El desafío está ahora en saber articular y coordinar estos avances normativos para que sean eficaces en la lucha contra la desigualdad y la discriminación y por la mejora de la calidad de vida de las personas LGBTI como ciudadanas y ciudadanos de pleno derecho.

Columna escrita por Alberto Hidalgo, politólogo latinoamericanista y activista gay, para IUS 360

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1 International Lesbian, Gay, Bisexual, Trans and Intersex Association (ILGA).

2 Disponible en: http://ilga.org/downloads/2017/ILGA_Homofobia_de_Estado_2017_WEB.pdf

3 Disponible en: http://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/tratados_multilaterales_interamericanos_A-69_discriminacion_intolerancia.pdf

4 Disponible en: http://www.defensoria.gob.pe/modules/Downloads/informes/defensoriales/Informe-175–Derechos-humanos-de-personas-LGBTI.pdf

5 Disponible en: http://www.tc.gob.pe/tc/private/adjuntos/institucional/normatividad/codigo_procesal.pdf

6 Disponible en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/02273-2005-HC.html

7 Disponible en: http://busquedas.elperuano.com.pe/normaslegales/ley-para-prevenir-sancionar-y-erradicar-la-violencia-contra-ley-n-30364-1314999-1/

8 Disponible en: http://busquedas.elperuano.com.pe/normaslegales/conforman-el-grupo-de-trabajo-denominado-mesa-de-trabajo-pa-resolucion-ministerial-no-099-2016-mimp-1370931-1/

9 Disponible en: http://www.elperuano.com.pe/NormasElperuano/2016/11/07/1449761-1.html

10 Disponible en: http://www.mimp.gob.pe/files/planes/planig_2012_2017.pdf