La prohibición de la discriminación por orientación sexual e identidad de género en las ordenanzas regionales

Las municipalidades distritales y provinciales y los gobiernos regionales han aprobado, hasta el momento, un número aproximado de 100 ordenanzas contra la discriminación[1]. Como afirma el profesor W. Ardito, estas normativas surgen ante un fenómeno, la discriminación, percibido como «natural» y ampliamente extendido, negado e invisibilizado en nuestro país[2].

Según un mapeo realizado por Promsex, actualmente son 17 las regiones del Perú que cuentan con ordenanzas regionales que buscan prevenir y prohibir la discriminación en todos sus ámbitos y formas. En 2008 Apurímac se convirtió en la primera región en aprobar una ordenanza de este tipo, mientras que en abril de 2016 Piura aprobó la ordenanza antidiscriminación más reciente del país. Es necesario destacar que la mayor parte de estas normativas han sido aprobadas durante gestiones de gobierno de movimientos políticos regionales y gracias a la incidencia realizada por organizaciones de la sociedad civil.

Estas ordenanzas regionales reconocen acertadamente la discriminación como un problema social que debe ser enfrentado de forma integral y concertada por las instituciones estatales y la sociedad civil y contemplan la imposición de denuncias penales y sanciones administrativas a funcionarios públicos y establecimientos comerciales que cometan actos de discriminación.

En varios casos, dichas normas extienden su protección a la diversidad sexual y de género, prohibiendo la discriminación de las personas LGBT en ámbitos como el educativo y el de la salud y mostrando una tendencia nacional hacia el reconocimiento de la igualdad de esta población. Incluso, algunas de ellas citan específicamente a las poblaciones más vulnerables ante el VIH/sida (hombres que tienen sexo con hombres, mujeres trans y trabajadores/as sexuales).

Ello se justifica en los elevados niveles de violencia y discriminación que sufren todavía las personas LGBT en nuestro país. Según datos de Promsex y la Red Peruana TLGB[3], en el último año fueron reportados 8 asesinatos de personas LGBT (7 gays y 1 trans femenina), 43 casos de afectación a la seguridad personal y 28 casos de discriminación.

Del número total de ordenanzas antidiscriminación, 7 incluyen expresamente la orientación sexual y la identidad de género como motivos prohibidos de discriminación, 8 recogen únicamente la orientación sexual y solo 2 no contemplan ninguna de estas categorías de forma expresa. De forma adicional, destacamos la ordenanza regional de Arequipa para erradicar la violencia de género (2014), que protege a las personas trans que ejercen el trabajo sexual.

Primeramente, en el grupo de regiones con ordenanzas antidiscriminación que incluyen expresamente la orientación sexual y la identidad de género como categorías protegidas, encontramos las siguientes: Ayacucho (2009), Loreto (2010), San Martín (2010 y 2014), Ucayali (2010), Tacna (2010), Moquegua (2012) y La Libertad (2014). Estas ordenanzas representan el modelo más garantista en cuanto a la igualdad de las personas LGBT se refiere, al proteger tanto la orientación sexual (personas gays, lesbianas, bisexuales) como la identidad de género (personas trans).

Entre ellas podemos establecer un subgrupo formado por aquellas regiones que cuentan con normativas específicamente dirigidas a erradicar la discriminación por razón de orientación sexual y/o identidad de género: Tacna y La Libertad. La ordenanza de Tacna (2010) es destacable porque insta, además, al diseño de una guía para la aplicación de los principios de igualdad y no discriminación de las personas LGBT en las instituciones regionales. Mientras que la ordenanza de La Libertad (2014), por su carácter integral, supone un referente importante para el diseño de políticas públicas contra la discriminación en el ámbito regional.

Como caso excepcional surge la experiencia de la región San Martín, donde se han aprobado hasta dos ordenanzas con el objetivo de promover la igualdad de trato (2010) y prevenir el racismo y cualquier acto de discriminación (2014). Ambas normativas incluyen la orientación sexual y la identidad de género como categorías protegidas, sin embargo, la primera pone énfasis en la protección de los derechos de las poblaciones más vulnerables ante el VIH/sida.

En segundo lugar, el grupo de regiones con ordenanzas antidiscriminación que recogen únicamente la orientación sexual como motivo prohibido de discriminación está formado por: Apurímac (2008), Madre de Dios (2009), Huancavelica (2009), Junín (2009), Amazonas (2010), Ica (2013), Huánuco (2016) y Piura (2016). Estas ordenanzas también suponen un avance considerable, pero no incluyen expresamente la categoría de identidad de género, invisibilizando y desprotegiendo así a las personas trans como la población que sufre los mayores niveles de violencia y discriminación.

Finalmente, existe un pequeño grupo compuesto por las regiones que sí cuentan con ordenanzas antidiscriminación, aunque estas no incluyan expresamente la orientación sexual y la identidad de género como categorías protegidas. Hasta el momento, son los casos de Lambayeque (2009) y Cajamarca (2011). Sin embargo, hay que recordar que estas ordenanzas, al rechazar la discriminación de cualquier índole, también estarían protegiendo implícitamente la orientación sexual y la identidad de género como componentes de la diversidad humana.

Las regiones que no poseen todavía ordenanzas para prevenir y prohibir la discriminación son 8: Lima, Callao, Cusco, Arequipa, Puno, Áncash, Pasco y Tumbes. Preocupa especialmente que las regiones de Lima y Callao[4], donde se concentra la gran parte de la población del país, no cuenten todavía con este tipo de ordenanza. A ello hay que sumar la ausencia de normativa antidiscriminación en Lima Metropolitana, aun cuando se han presentado varios proyectos de ordenanza en este sentido[5].

Que más de la mitad de las regiones del Perú (17 de 25) cuenten ya con ordenanzas regionales que prohíben la discriminación, y que buena parte de ellas protejan la orientación sexual y la identidad de género, representa un avance muy importante. Sin embargo, los retos para conseguir que estas normas supongan instrumentos útiles para la promoción de la igualdad real y efectiva son numerosos. Su correcta reglamentación, la asignación presupuestal necesaria y la capacitación de los servidores públicos para su adecuada implementación son todavía desafíos pendientes en la mayoría de los casos. Falta mucho por hacer.

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[1] Defensoría del Pueblo, 2016. Informe sobre Derechos Humanos de las Personas LGBTI: Necesidad de una política pública para la igualdad en el Perú.

[2] Ardito, Wilfredo, 2009. «Las ordenanzas contra la discriminación». PUCP.

[3] Promsex y Red Peruana TLGB, 2016. Informe Anual sobre Derechos Humanos de las Personas TLGB en el Perú 2015-2016.

[4] Callao no cuenta con ordenanza regional antidiscriminación, pero sí a nivel provincial. Esta normativa incluye la orientación sexual como categoría protegida, pero no la identidad de género.

[5] En 2015 el regidor de la Municipalidad de Lima Metropolitana Augusto Rey (Diálogo Vecinal) presentó un proyecto de Ordenanza Municipal A Favor de la Igualdad y Contra Todo Tipo de Discriminación.

Alberto Hidalgo y Yordan Mañuico, politólogos y miembros del equipo de incidencia política de Promsex